编者按

国际货币基金组织（IMF）自成立近80年来，始终是全球金融体系的重要支柱，一直在维护货币体系稳定、促进经济发展等方面发挥着关键作用。然而，随着国际经济形势的变化，IMF也面临着新的机遇与挑战，尤其是在即将进行的第17次份额总检查中，全球金融界的关注度达到了新的高度。

随着全球经济格局的不断变化，IMF的份额问题已成为广泛讨论的焦点。目前，IMF面临可用资源不足的问题，许多国家的借款需求依然庞大。同时，新兴市场与发展中国家的代表性不足，导致它们在IMF中的投票权和融资能力无法与其在全球经济中的地位相匹配。此外，IMF目前的总份额4630亿特别提款权（SDR）无法满足全球日益增长的借款需求。

这些挑战要求IMF在减少国际金融市场动荡的同时，对第17次份额总检查进行必要的调整和改革。在第16次份额检查中，所有成员国的份额提高了50%，使得IMF总份额达到了7157亿SDR。尽管这一增资使得IMF的可用资源在短期内有所提升，但并未显著增强其救助能力，长期依赖短期借款安排的结构性失衡问题仍未得到有效解决。

在美联储加息和全球金融市场动荡加剧的背景下，IMF的作用愈发重要，全球各国对IMF的依赖程度也在不断增加。第17次份额总检查将成为IMF增强全球金融稳定的一个重要机遇。无论是借款需求的增加，还是新兴国家在全球经济中的崛起，IMF在未来的改革中都需要更好地反映出当今世界经济的多极化趋势与复杂性。因此，各国的合作与共识将显得尤为重要。“IMI财经观察”特此推出此文，以飨读者。

展望国际货币基金组织第17次份额总检查

国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）是根据布雷顿森林会议上签订的《国际货币基金组织协定》，于1945年12月27日在华盛顿成立的国际组织之一，迄今已有近80年的历史。作为国际金融体系的重要支柱，IMF一直在促进全球货币体系稳定、维护全球金融安全、促进国际贸易与经济发展等方面发挥着重要作用。然而，在新的形势下，IMF面临很多新的挑战。其中份额问题最为关键，具体而言，一是IMF的可用资源特别是份额资源，难以满足低增长与高债务背景下一些成员国的借款需求；二是新兴市场和发展中国家的代表性不足，份额和与份额相关的投票权未能充分反映他们在全球经济中的实际地位。如果份额不足，则影响其作为全球金融安全网的地位和全球金融稳定；如果份额分配不合理，则不能体现全球经济格局的变化，势必影响IMF的合法性和有效性。

根据IMF章程，每五年对份额进行检查，以决定是否增加份额、如何增加份额及是否要调整份额公式。例如，2010年第14次份额总检查，份额增加一倍的同时还调整了份额结构，从代表性过多的发达经济体调出了6个百分点给代表性不足的新兴经济体。第15次份额总检查没有增加份额。而2023年12月15日结束的第16次份额检查决定所有成员在现有各自份额的基础上增加50%，使总份额达到7157亿特别提款权（Special Drawing Right，SDR），约合9600亿美元。然而，此次增资虽然大幅提高了份额在IMF可用资源中的比重，但是由于借款将逐步退出，所以IMF的实际可用资源即救助能力并没有明显增加。同时，也没有解决IMF份额比重的失衡问题，即新兴国家和发展中国家份额与其经济地位相适应的问题。为此，基金组织认识到份额改革的紧迫性，承诺将在2025年6月之前制定下一步份额调整指南，其中包括为第17次份额总检查提出新的份额公式等事项。那么，第17次份额检查能否取得新的进展，值得进一步关注。

01

份额能否继续扩大？

理论上，普遍增资通常与全球经济增长和发展状况密切相关，IMF的份额规模不仅应满足各国对国际清偿能力的需求，还应与全球资金供给能力相匹配。自布雷顿森林体系解体后，全球资本市场的不稳定性加剧，金融危机频发，IMF对危机“防范”“管理”和“贷款”三大职能上的压力也显著增加。事实上，当IMF份额资源不足以满足全球信贷需求时，还可以通过官方借款安排来补充资金，从而维持其信贷能力。当前的借款主要有新借款安排（BAB）和双边借款安排（BBA）。然而，IMF毕竟是一个以份额为基础的国际金融机构，份额的多少决定了其贷款职能的发挥。

2022年以来，全球货币紧缩，尤其是在美联储引领下的发达国家央行加息，导致全球利率上升、融资条件收紧，加剧了国际金融市场的动荡。在这一背景下，IMF第16次份额总检查达成了增资50%的共识。本次增资的另外一个目的在于重塑以份额为基础的国际金融机构，从而调整IMF的资源结构，即一旦增资生效，双边借款安排立即退出，而新借款安排则逐步退出。然而，鉴于当前仍有众多成员国尚未完成国内批准程序，第16 次份额总检查能否如约在2024年12月15日前完成实施仍存在不确定性。美国财政部部长耶伦在2024年年会上承诺将实施第16次份额检查增资，但并未明确承诺何时能完成。根据以往的经验，第16次份额增资方案的生效时间大概率要推迟。即使份额增资能够顺利实施，IMF资源也依然暴露出以下两大问题。

一是资源规模仍然不足。目前，IMF资源规模大约为9820亿SDRs，即1.3万亿美元左右。增资完成后，如双边借款安排退出，而新借款安排仍然保持不变，IMF资源规模达到1.08万亿SDRs，即1.44亿美元左右。如图1所示，如果让低收入国家和中等收入国家在全球金融安全网中达到与高收入国家相同的相对外部危机融资能力，IMF的贷款能力应增加约5500亿美元（即127%的份额），而如果为了满足低收入国家和中等收入国家的短期外部融资需求，IMF的贷款能力则应增加约1.16万亿美元（即267%的份额）。因此，在成员国资金需求缺口长期存在的情况下，增资50%并不足以有效应对全球性的金融危机和经济冲击，尤其当应对气候变化、债务危机和其他长期风险之时。

二是资源结构严重失衡。目前，在IMF的资源结构中，份额资金在现有9820亿SDRs的全部资源中只占48.6%，借款资金在现有6950亿SDRs的贷款能力中占到55.7%（见图2）。这意味着IMF仍有相当一部分的贷款能力依赖于这些临时性的资金安排，而非长期稳定的份额支持。考虑到第16次增资完成很可能推迟，而2024年底到期的双边借款不得不继续延期，如果2025年底前还不能完成此次增资，那么新借款安排也得继续延期。这种对临时性资金的过度依赖，使得IMF在应对全球金融危机和长期经济挑战时，面临较大的资金可持续性风险。

要解决IMF资源规模不足和资源结构失衡的问题，IMF必须在第17次份额总检查中进一步扩大基于份额的永久性资金来源，减少对短期融资安排的依赖。然而，考虑到本轮增资幅度较大，部分国家可能会认为IMF的资源已足够，无需进一步增资。而许多发达国家即使面临潜在的流动性问题，一般也不会寻求IMF来救助，其增资的动力不足。而且美欧等发达国家面临各自的问题，对于IMF增资不会表现出太高的兴趣。其中，美国作为IMF份额改革的关键决策者，对IMF是否增资更多取决于对国内政治经济状况的考量。

第一，美国财政问题持续恶化，难以承受更多的负担。美国联邦政府正处于不可持续的财政轨道上，根据美国国会预算办公室（Congressional Budge t Office，CBO）报告，2024年的联邦赤字预计将达到1.6万亿美元（占GDP的5.6%），并将在2034年增至2.6万亿美元（占GDP的6.1%）。与此同时，公共债务占GDP的比例将从2024年底的99%上升到2034年底的116%。2034年之后，如果现行法律不变和美国财政支出需求增长，债务将继续增长。美国政府在面临如此严重的债务压力时，尤其是其长期奉行“美国优先”政策，必然会更倾向于将有限的财政资源优先用于国内经济增长和社会福利项目，并减少对国际义务的承诺和投入。

第二，美国国内政治环境复杂，国会将成为最大阻力。即便美国政府同意IMF的增资计划，但最终的执行依然取决于国会的批准。目前，美国国会两院仍由共和党掌控，保守派一贯对财政支出和国际组织持负面态度。而此次份额普遍增资50%能否在2024年底前成功实施，前景也并不乐观，毕竟美国国会在历史上已经多次拖延实施增资决议。2024年又正值美国大选，国会内部党派政治斗争激烈，这恐怕只会加剧决策延迟，使这次增资一拖再拖，甚至影响下一次份额总检查。根据以往经验，美国大选结束后新总统上任，国会能否立马批准，仍然面临许多变数。

第三，美国大选结果难以预测，或影响下次增资态度。截至11月3日，美国大选仍然处于激烈胶着状态，在选举人团制度下，竞选结果仍然充满不确定性。2024年底美国要同时完成总统和国会换届，如果特朗普政府成功当选，必将延续“美国优先”政策；如果民主党能够连任，并且国会改变当前完全由共和党掌握的局面，或许能够推进完成第16次增资事务。但无论哪个党派执政，都是为了美国国内利益，对于开展新的IMF增资的可能性仍较低。

此外，美国联邦储备委员会曾于9月18日宣布，将联邦基金利率目标区间下调50个基点，这一举措可能对全球经济产生多方面的影响，尤其是在融资条件和资本流动性方面。宽松的金融环境可能减少各国对IMF紧急资金的需求，从而在短期内降低推动扩大IMF份额的紧迫性。降息后，发达国家的经济有望得到刺激，金融市场趋于稳定，发达国家或将认为IMF现有资源规模足以应对未来经济挑战，因此可能更加减弱对增资的支持力度。不过，尽管美联储的降息举措在短期内可能减缓IMF份额增资的紧迫性，但不会改变长期的改革需求。在全球经济不确定性增加和IMF临时资金安排到期的背景下，进一步增资以优化IMF的资源结构始终是必要之举。

02

份额结构能否调整

IMF作为全球性国际金融组织，份额和投票权的分配对于基金组织的治理非常关键。份额的多少不仅直接决定了各成员国在IMF中的话语权大小，还影响成员国从基金组织获取融资的能力。然而，长期以来，IMF的份额和投票权分配机制未能公平地反映世界经济力量的变化，存在诸多问题，例如，份额分配缺乏科学性和透明、基本投票权被加权投票权所取代、发达国家的份额过高、欧洲国家在执行董事会中占据过多席位及美国“一股独大”等现象。这些问题导致了IMF在全球经济治理中的不平衡，削弱了其作为全球金融安全网核心机构的公正性和代表性。第16次份额总检查的结果并没有解决份额方面长期存在的两个问题。

一是份额分配未能真正体现各国的全球经济地位。据IMF测算，目前有71个成员国在基金组织中的代表性被低估。发展中国家在全球经济中的体量已然大幅度增加，但是发达经济体继续主导着基金组织治理的局面一直没有改变。2023年，发展中经济体在全部成员国中的占比达到80%，其购买力平价GDP对全球的贡献为59.3%，出口占比52.8%，外汇储备占比56%，人口占比87%，然而所拥有的份额占比仅为38%（见图3）。如果使用现行的份额公式进行份额分配，主要发达经济体须向新兴市场和发展中国家转移2.6至4.4个百分点的份额。

二是小国和穷国的代表权和发言权未能得到充分尊重。根据IMF和世界银行的定义，目前基金组织中仍有43个小国，58个低收入国家，39个重债穷国，这些国家的GDP和贸易等在所有成员国中的比重极小，导致他们的份额比例也非常小。尽管在选区治理框架下，他们可以作为一个整体影响决策，但是考虑到这些国家没有完整的国内产业体系、对外依赖度高，以及可能面临着经济落后、严重贫困等发展问题，应该继续提高其实际份额及比重，以真正反映其经济状况、资金需求及应有的发言权。

近几年，全球范围内对于提升发展中经济体在IMF中的地位和发言权的呼声越来越高，发展中国家在国际组织中被低估和轻视的问题已经非常严重。这反映出国际社会对IMF改革的关注和期待，特别是在发展中国家代表性不足的问题上，越来越多的国家意识到需要通过份额调整来解决全球金融治理的不平衡问题。然而，解决这些关乎公平和权力的问题却是难之又难，因为这不仅是由于历史惯性和制度僵化所导致，还涉及美国、欧盟和发展中国家之间的政治博弈。由于与主要大国的利益产生冲突，改革的推进依然面临重重障碍。

第一，多数发达国家仅支持有限度的份额与投票权调整。份额的重新分配必然意味着权力的重新分配，发达国家自然不愿意将其优越的投票权拱手让人。在2024年10月IMF与世界银行的年会中，国际货币金融委员会（IMFC）各选区代表就是否需要进行份额调整表明了态度，多数发达国家选择支持份额调整，美国对此却保持了一贯的沉默。事实上，美国的态度正是众多传统西方发达国家的真实态度。多数发达国家虽然表达了对份额调整的支持，但这更多是一种策略性回应，以应对全球呼声和发展中国家的压力。并且，他们所支持的改革是有限度的、渐进式的调整，而非彻底改变IMF内部的权力结构。

第二，如果根据现有公式调整份额结构，美国将可能失去一票否决权。过去的近80年中，美国在IMF的份额比例从最初的35.1%，下降至当前的16.5%。为了应对这一趋势并保持在IMF中的主导地位，美国曾两次修订IMF协议，最终将决策通过所要求的支持比例从80%提升至85%。如果发展中国家再次提升份额比例，美国的投票权可能会下降至15%，这将会威胁其“一票否决”权，这是美国最不愿看到的。因此，即便下次份额总检查可能重新调整份额结构，也不会有太大的幅度，美国必然会采取外交和政治手段，以抵制或延缓任何可能影响其否决权的改革。

客观而言，在美国拥有“一票否决权”的情况下，要想彻底打破少数发达国家长期主导IMF最高领导职位的惯例，并促使他们放弃在份额和投票权中的优势地位，面临着极大的挑战。这一现实决定了IMF的治理结构变革不可能迅速实现，而必须采取结构性渐进改革的路径。因此，IMF实现份额与投票权的真正平衡，前路仍然艰难而又漫长。

03

新的份额分配公式能否产生？

尽管新兴经济体与发展中国家对份额调整有强烈的需求，但如何调整则是一个难题。因为不同的成员有着不同的诉求。一些成员主张调整现行公式，而另一些成员认为现行公式不需要调整。IMF现行的份额计算公式仍然是2008年改革的成果。根据基金组织的测算，比较2008年第14次份额总检查所确定的成员国份额和成员国较新经济数据所计算出的份额，两者之间存在严重的偏离，比如中国被低估程度高达52%，美国被高估程度为18%，日本被高估程度为11%。如果将中国的实际份额的6.4%调整至计算份额的13.7%，以弥补代表性不足问题，将会使其他国家的实际份额降低至计算份额，必然会引起其他国家的不满。例如，美国必须从17.4% 降至14.9%，失去“一票否决”权；欧盟将从25.3%降至23.4%，但与其17.3%的全球综合GDP占比相比，其代表性仍然过高；日本将从6.5%降至4.9%，等等。显然，从发达国家的利益出发，按现行公式调整显然不符合他们的利益。这就是为什么美国财长耶伦在国际货币基金组织年会上表达将支持寻求新的份额公式。

份额公式决定了成员国在IMF中的权利和义务的分配，包括投票权、贷款规模和特别提款权分配。能否准确反映当今世界经济格局和影响因素成为IMF治理结构改革至关重要的问题。IMF份额公式的改革主要关注两个方面：一是公式变量，如何选取合适准确的变量以代表成员方的实际经济情况，例如，GDP、国际储备、经常账户余额、贸易开放度等变量；二是公式形式，包括线性和非线性等，何种形式才能够准确反映变量和成员方份额之间的关系，得到接近当今世界经济实际情况的份额分配比例。在前面四次份额公式的调整中，份额公式往往体现着各自的利益，而且不同的参数与权重在同一国家不同阶段可能有不同的表现。目前来看，公式主要是基于经济变量。从当前有关国家的诉求来看，有一些新的因素被提及。例如，日本长期以来，要求份额公式中考虑对国际货币基金组织的长期贡献，这主要是因为日本在NAB和BBA中提供的资金较多和提供技术援助用于能力建设较多。而有些低收入国家则主张将气候变化带来的风险或者经济发展的需要等列入公式中去。

第一，美国明确支持份额公式调整。如果第16次份额总检查结果是按照现有公式进行增资，美国的份额将减少2.5个百分点，导致美国的投票权降到15%以下，从而失去一票否决权。虽然此次增资是按比例进行，尚未真正直接触及美国的核心利益，但美国显然希望尽早通过改革份额公式，避免未来可能带来的更大影响。在2023年10月IMF与世界银行的年会中，美国就已明确支持创建新份额公式，并在2024年的年会中重申了这一立场。然而，美国推动改革的方向显然是要确保调整结果符合自身利益，力图在改革中保持对IMF决策的主导地位。

第二，北欧、中东欧和西亚普遍反对。在2024年10月的年会中，北欧、中东欧和西亚这三个选区的代表再三表达了对公式调整的反对，认为当前的公式就已经非常适当。这主要是因为公式调整并不能给他们带来实质性好处。北欧和中欧国家的经济体系相对稳定、金融市场发达，外汇储备充裕，依赖IMF融资的需求较低，因此他们并不愿承担额外的经济负担。东欧和西亚国家大多属于相对小型的经济体，经济增长较慢且较为脆弱，并非份额公式改革后的直接受益者，可能在改革中难以得到更多份额和投票权。

第三，多数发展中国家支持公式调整。发展中国家一直敦促根据新的经济和金融条件来更新份额公式，包括人口和贫困指数等因素。发展中国家希望通过调整份额公式，获得更多的资金支持，以应对经济增长和发展中面临的挑战。调整后的份额能够帮助这些国家更好地融入国际金融体系，并增强其在IMF决策过程中的发言权和影响力。不过，对于发达国家而言，发展中国家所要求的公式调整结果则必然会削减他们在基金组织的权力。

因此，面对当前复杂的利益格局，IMF的份额公式调整将需要更为深入的协商与妥协。各国需要在公平性与实用性之间寻求平衡，以确保新公式能够更准确地反映全球经济的变化和成员国的实际贡献。份额调整应考虑到全球经济格局的长期趋势，而不仅仅是当前的经济总量。特别是需要关注经济体在全球价值链中的地位、金融体系的互联互通程度及对全球公共产品的贡献。改革的最终目标应是提升IMF的合法性和有效性，使其更加包容和更具有代表性。

04

结论和建议

综上所述，笔者认为，第17次份额检查的推进在很大程度上取决于第16次份额增加生效的进度。从目前来看，第16次份额增加生效被推迟的可能性很大。从美国及欧洲等主要发达国家的现状来看，在第17次份额总检查中进一步增资的可能性不大。考虑到按照现有公式进行调整，美国等主要发达国家利益会明显受损，而且从历史上看，也不存在存量调整的历史。因此，第17次份额总检查，有可能进行份额公式的调整，从而为未来的份额增加做好准备。当然份额公式如何调整，则面临复杂的博弈。我国作为份额严重被低估的大国，既要追求我们自身的利益，积极推动特别增资，也要团结广大新兴经济体与发展中国家，考虑他们的诉求，以期寻求对份额公式改革达成共识。

第一，加强成员国间的交流协商，推动达成份额改革共识。当前，全球金融治理体系面临单边主义与多边合作的冲突、新兴市场与西方国家话语权的不匹配及美元主导的“制度非中性”问题。在此背景下，我们应积极利用金砖国家、G20等多边合作平台加强成员国间的沟通，明确强调各国在份额改革中的共同利益，寻求共同解决方案，努力实现多方共赢。

第二，提高新兴经济体发言权，保护发展中国家的代表性。我们需要从我国国情出发，坚持发展中国家定位，维护发展中国家的共同利益。继续全面参与国际经济金融合作机制，推动国际货币基金组织进一步完善份额和治理结构，提高新兴市场国家在国际金融治理中的发言权，并保护最不发达国家在国际金融治理中的代表性。

第三，积极参与公式调整谈判，尽快促进形成公平的分配公式。我们应充分认识到制定新公式所面临的时间紧迫性，力促在2025年6月前形成新的份额公式。我国应当继续肩负起在全球金融治理中的责任与担当，积极深入研究公式相关问题，推动公式朝着更加公平的方向进行调整。还应与其他新兴经济体开展合作，确保未来的公式改革方案符合包括中国在内的发展中经济体的利益。

第四，深化全球金融多边合作，推动全球金融安全网建设。中国应扎实推进金砖国家应急储备安排、“10+3”清迈倡议多边化等区域金融机制建设，加强与现有国际机构合作，互相协作，互为补充。着力提升这些机制的有效性和吸引力，以此作为推动IMF改革的重要动力。与此同时，我们还应继续深化双边货币互换安排，通过双边合作进一步助推多边改革。