如何评估中美近期关税战中的得失？对未来的中美乃至全球贸易局势如何判断？

文 | 沈建光 樊磊

5月12日，中美在日内瓦就贸易问题达成阶段性协议，中美双方在5月14日之前把从4月2日开始加征的“对等关税”以及相关的反制和报复性关税税率大幅下调到34%，并且在90天内暂时按照10%的税率进行执行，同时取消其他的报复性措施。

双方还将建立机制，就经贸关系进行协商。综合考虑特朗普政府此前以芬太尼为借口加征的关税和本届新政府上任之前已经存在关税，至少在90天以内，美国对华关税的平均税率回落到40%-50%之间的水平。那么应该如何评估中美在近期关税战中的得失，又该对未来的中美乃至全球贸易局势作何展望呢？

中美关税战始末

中美关税争端始于特朗普的第一任期。特朗普本人长期持有较为强烈的“重商主义色彩”，认为美国对中国和其他国家的贸易逆差是对美国的伤害。从2018年5月首次对350亿美元中国出口产品加征关税到2020年1月中美达成第一阶段贸易协议之前，特朗普经过三次301关税调查对2500亿美元中国出口产品加征了25%的关税并通过第四次301关税调查分阶段对剩余3000亿美元产品也加征15%的关税。2020年贸易协议的达成使得第四批次的部分产品关税得到豁免，剩余部分产品的关税税率下降到7.5%，但是此前的关税并未取消。当然，中方对美国对华出口产品加征关税进行反制。

拜登政府虽然总体上支持自由贸易，但是仍然以中国进行不公平竞争为理由，针对一些“战略性产品”加征关税。具体而言，包括把对中国电动汽车的关税从25%提升到100%，半导体、光伏产品的关税从25%提升到50%，锂电池、钢铝、医疗设备等关税从约7.5%提升到25%。

特朗普第二次当选总统之后，再次显示了选择关税政策作为改善美国国家竞争力和制造业就业关键手段的强烈偏好。他不仅仅多次宣称要对其他国家加征关税，还为实施关税政策进行了人员和理论储备。例如，特朗普在多位候选人中选择了支持其关税政策的贝森特担任财政部长。而新任总统经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰也在2024年底发表的《重塑全球贸易体系的用户指南》中更系统和理论化地对关税政策的政策目标、实施构想等做了进一步的阐述和探讨。米兰提出为了提振制造业并筹集财政收入，美国政府可以考虑对所有国家普遍加征10%左右的关税，而对中国的关税可以达到50%-60%。

2025年1月下旬特朗普就职之后，关税冲击果然如期而至。特朗普首先在2月1日以未配合美国治理芬太尼为借口宣布从2月4日对加拿大和墨西哥加征25%的关税，对中国加征额外10%的关税；但是临近加征之际，他宣布推迟加征一个月方便推进和加墨两国双边谈判，但是中国关税如期生效。3月3日，特朗普再提升中国的关税10%；虽然3月4日对加拿大和墨西哥的关税也正式生效，然而，美国股市下跌之后，3月6日，特朗普又提出对《美加墨自贸协定》范围内的产品再实施一个月豁免以推动贸易谈判，并对《协定》之外的石油、化肥等产品进口降低了关税税率。中国再次成为美国关税主要针对的国家。面对美国的挑衅，中国也进行了一定程度的反制，但是整体还是保持了克制，对美国的关税并未同步大幅上升。

也许是没有受到明显的反击，特朗普政府的关税政策愈发激进。3月12日，特朗普政府再一次对所有进口的钢铁和铝加征25%的关税，引发了欧盟和加拿大的报复。但是特朗普政府并未退缩，反而放风要对所有国家加征“对等关税”。

4月2日，“对等关税”的宣布让世界感到震惊。美国几乎对所有贸易伙伴加征10%的基础关税，并且对57个经济体加征更高的关税，税率和美国与该国的贸易赤字占对该国总进口的比重相关。其中，中国的关税税率是34%。全球金融市场出现明显震荡。这一次，中国进行了坚决反制，宣布从4月10日开始对美国进口产品也额外加征34%的关税，并打出了限制稀土出口等多项措施的组合拳。

中国反制同时，其他国家也起来反抗美国粗暴扰乱国际贸易秩序的行为。欧盟很快宣布进一步落实对此前美国加征钢铝关税的报复措施。在这种情况下，美国出现了股债汇三杀，特朗普被迫推迟对其他国家超过10%的关税并留下90天的谈判时间，但是和中国的对抗则进一步升级。经历了两轮关税税率的上升之后，中美两国彼此的对等关税和报复关税从最初的34%上升到125%。4月11日，中国方面宣布在这个水平上继续加征关税没有意义，如果后续美国再提升关税税率，中国方面将不予理会。

然而，叠加此前关税，中美互征关税的水平接近或超过了140%，接近于贸易禁运的水平，对双方而言都无法承受，对于对中国供应链有较高依赖的美国尤其如此。很快特朗普政府先对智能手机等涉及中国出口1000亿美元商品实施豁免。即使如此，中美“硬脱钩”对美国社会也冲击巨大。媒体报道，美国一些小型零售商受订舱与库存枯竭影响，很快面临资金链与运营断裂风险；即使是沃尔玛与Target也示警，若对华“对等关税”维持在125%的水平，几周之内门店会出现类似疫情期间的货架空缺。不仅仅华尔街非常关切中美贸易谈判的进展——在最近的一些交易日，中美谈判的资讯直接影响美国股指的涨跌——美国民众对关税的反感也明显上升，特朗普民调近期大幅下滑。美国国会对关税的担忧同时增加。此外，一定程度上受到中方强硬立场的影响，美方和其他经济体的贸易谈判也并不顺利，仅仅与英国达成了贸易协议。

在这一局面下，特朗普被迫进一步做出妥协。不仅他本人多次表示愿意和中国进行谈判，美国财长贝森特也表态中美贸易冲突最终会降温，强调美国对中国并不是以“脱钩”为根本目的。最终，中国外交部和商务部宣布，在美方愿意降低关税的情况下，中美双方将在瑞士举行会谈。会谈的氛围和结果出乎意料的积极，双方都表示会谈具有“建设性”，并且很快达成阶段性贸易协议，超出市场一致预期。

中美的得失

从美方高级官员米兰、贝森特等的文章和讲话，以及美国对“对等关税”进行说明的官方文件来看，美方认为存续了数十年的当前国际贸易规则对自身不利，制造业的空心化损害了美国的国家安全，并且使得美国的阶层对立加剧——蓝领阶层在过去几十年的全球化过程中明显受损。关税政策不仅是纠正国际贸易扭曲、提振美国制造业的关键举措，还可以在本土减税的同时，通过对外国产品加税弥补本国的财政赤字。

从这个角度来看，中美贸易协议的达成使得美方初步实现了对所有贸易伙伴加征10%“对等关税”，对中国实施更高税率壁垒以提振本国制造业的政策构想，关税对本国的财政收入也有一定贡献——从4月美国关税收入明显上升来估计，美国关税可能每年增加财政收入800亿-1500亿美元，约占美国GDP（国内生产总值）的0.25%-0.5%。

然而，由于美国接受中国实施报复措施，这增加了其他国家与美国贸易协议中也对美国进行报复的可能，可能损害美国通过关税重振制造业的政策目标。此外，对中国的关税税率和关税对本国财政收入的贡献都低于早先的政策设想。而美方通过牺牲全球福利换取本国安全与分配改善的做法引发了全球普遍的不满，较大程度损害本国的软实力，也冲击自己主导的国际秩序。

对中国而言，在美国决心通过关税重塑国际贸易体系的情况下，中方以基本平等的方式与美国达成协议（和美国维持同比例的对等关税水平和报复性关税），同时赢得了比市场预期更低的关税税率为经济转型赢得空间，可以说面子和里子都有收获。

未来展望

鉴于美国持续大规模赤字，而中国和其他一些国家和地区长期盈余的国际贸易模式不可持续，中美两国都有较强实现经济转型的意愿，并采取了相应举措，中美在这一领域其实还有许多合作空间。与此同时，特朗普政府与拜登政府的关键区别在于要对铁锈地带的选民履行承诺，因此对欧洲和日本的关税战可能会比较胶着。这也意味着美国单方面对中国采取强硬措施的空间比较有限。笔者以为对后续的中美贸易协商不宜过度悲观。

对中国而言，去年底以来财政政策的明显转变和扩大消费优先的政策意味着中国的增长模式正在发生明显转变，过度依赖贸易盈余的局面也会逐步改变。2019年中国社零曾经一度逼近美国，但是由于多方面因素这几年差距重新扩大。去年9月底政治局会议之后，中国政府不仅进行了12万亿元规模的债务置换，也为财政政策的扩张奠定基础。今年中国一般公共预算赤字首次达到4%，突破固有框架，这是财政思路的重大转型。如果考虑政府基金预算的赤字等因素，中国广义财政赤字率应该仅次于2020年。

同时，今年的政府工作报告中，提振消费也被列为今年政府工作的首要任务。以旧换新扩大规模、提升城乡居民养老金标准也已经落地，商务部等九部委也发布了《服务消费提质惠民行动2025年工作方案》，而育儿补贴也在设计方案，这些举措标志着中国已经逐步从重生产轻消费的增长模式更多转向分配和消费。

美国在重振制造业方面也是不遗余力。近期特朗普访问中东，吸引资金到美国投资是最重要的外访成果。此外，特朗普还多次和英伟达CEO（首席执行官）黄仁勋等商业领袖会晤，关键议题之一也在于在美国投资设厂。中国在许多制造业领域具有优势，双方在这一领域未必没有合作空间。实际上，近期美国财政部长贝森特已经表示，若中国能从“减少产能入手”“转而支持国内消费者和内需市场的发展”，不仅有助于全球经济再平衡，美国也愿意进行合作。

与此同时，笔者以为美国与欧洲、日本等经济体的关税战可能会持续胶着。这不仅是因为中国的强硬姿态和这些国家的谈判底气，还在于特朗普政府与拜登政府的关键差异之一是特朗普政府希望履行对于铁锈带居民的竞选承诺。这意味着美国可能坚持对汽车加征25%关税等明显损害德国等经济体利益的措施，而欧洲也很难吞下这个苦果。若美欧之间还有互相报复，美国单独对中国采取强硬措施——例如把对中国的“对等关税”恢复到34%的可能性比较有限。

因此，笔者对未来中美的贸易协商并不悲观。如果以芬太尼为借口加征的关税可以取消，中国对美国的平均税率也就会落在20%-30%之间。在全球贸易大变局的背景下，这意味着中国的出口部门仍会拥有相当大的回旋空间。

（沈建光为京东集团首席经济学家，樊磊为京东集团研究总监；编辑：王延春）

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