中央经济工作会议明确提出，必须坚持投资于物和投资于人紧密结合，必须以苦练内功来应对外部挑战。“投资于人”是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求，为“十五五”时期的投资锚定了方向、提供了指引。政府债券作为积极财政政策的重要抓手，应更多用于“投资于人”，聚焦人的需求和发展，推动经济社会高质量发展、可持续发展。

“投资于人”是立足新时代我国社会主要矛盾提出的新发展导向，要求将更多资金和资源投入教育、生育、医疗、养老等与民生、人力发展高度相关的领域。长期以来，我国居民消费率明显低于全球主要经济体。2024年消费支出对经济增长的贡献率为44.5%，较2023年有所减弱。这与对人的投资仍不足有关。如果过度注重投资于物，不仅会导致边际效益递减，还可能引发供求失衡，尤其是产能失衡。而投资于人将有助于优化公共服务供给、提升人力资本，释放人作为消费主体、生产主体和创新源泉的作用，通过民生改善打开内需增长新空间。这不仅有利于破解结构性矛盾，还能增强经济增长内生动力，以新需求引领新供给。

近期召开的中共中央政治局会议强调，坚持民生为大，努力为人民群众多办实事。“十四五”期间，我国有近100万亿元财政资金投向民生领域，政府债券始终将保障和改善民生作为政策的重要着力点。自2015年以来，政府债券持续扩容，今年9月末余额达到93万亿元，稳居债券市场第一大券种。政府债券的主要投向既包括重大基础设施项目，如交通、水利、能源等项目，又涵盖大量教育、医疗、保障性住房等公共服务或民生项目。此外，2024年国家安排1500亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新，2025年又安排3000亿元支持加力扩围实施消费品以旧换新，有效促进了消费，带动了经济增长。

也要看到，当前国际环境依然复杂严峻，国内经济运行依然面临不少挑战，仍需实施更加积极有为的宏观政策，坚持稳中求进、提质增效的政策导向。目前，政府债券投资重点放在基础设施建设等物质资本上。其中，专项债近几年主要用于市政建设和产业园区基础设施、交通基础设施这两大领域，超长期特别国债则大力支持“两重”中的重大基础设施。如今年前11个月用于项目建设的专项债中，约27%投向市政和产业园区基础设施，17%投向交通基础设施。各类政府债券与一般财政资金存在差异，要围绕公共消费、民生保障等分类加强项目谋划与创新。

接下来，政府债券需统筹兼顾供给与需求、消费与投资，进一步优化投向、提升效率，将重点更加聚焦投资于人，为投资于物锚定新方向，持续优化债券的额度、投向及运作模式。

一方面，在现有政策框架基础上扩大民生领域专项债、国债等资金的额度，并加强项目谋划与储备，确保资金有效落地。维持较高的政府债券规模以增强财力，腾出更多资金用于解决群众急难愁盼的民生项目和人力资本领域。此外，延续特别国债支持以旧换新政策，促进消费与投资的良性循环，并加快布局数字、绿色、智能等新型消费领域的政府债券项目。可利用政府债券资金作为项目资本金、“债券资金+社会资本”等杠杆撬动或引导模式，吸引社会资本参与民生、消费领域的项目投资运营。

另一方面，应积极拓展政府债券使用范围、创新政府债券品种，允许部分政府债券投向符合条件的民生或人力资本。例如，可借鉴国外经验设立人力资本债券、社会债券、可持续发展债券等新品种，专门用于育儿、教育、医疗、养老等特定领域。继续强化财政与金融的协同，如通过政府债券补充银行资本金、设立产业引导基金、“政府债券+市场化融资”等方式，支持相关领域发展。在此过程中，需充分调动各方主体的积极性，既要关注人的能力提升和潜能开发，也要重视支撑民生的物质技术基础。