内容提要

特朗普关税战并非美国史上首次。50多年前，美时任总统尼克松曾在1971年8月宣布了一项政治上大获成功、经济上毁誉参半的10%临时进口关税，以此为筹码实现了多边汇率协调，但也为此后布雷顿森林体系的解体埋下了伏笔。笔者对尼克松冲击与特朗普冲击进行了比较分析，认为特朗普关税战无法实现美复苏传统制造业的愿景，并可能使国际货币体系进入新一轮重大调整期。

一、尼克松冲击：50年前的关税与金融战

（一）尼克松冲击的背景和主要内容

尼克松政府推行扩张性宏观政策，加剧了美国内政策目标与美元国际职能的冲突。战后，布雷顿森林体系以美元为核心储备货币，客观上要求美国实施稳定的财政和货币政策，避免美元超发影响币值稳定。但自上世纪60年代中期起，美国因越南战争的庞大军费支出而出现财政失衡、通胀上升等问题，国际收支也日益恶化。受此影响，美元频繁遭遇挤兑，美被迫联合其他发达国家多次进行外汇干预，并进行财政整顿。1970年，时任总统尼克松为谋求连任，再度转向积极的财政和货币政策以刺激经济，国内政策目标与美元币值稳定的冲突加剧。1971年，美国时隔多年再度出现贸易逆差，外汇市场挤兑愈演愈烈，美国黄金大量流失，布雷顿森林体系下每盎司黄金35美元的官价已难以维持。

1971年8月，尼克松宣布一揽子“新经济政策”，对内保持扩张，对外暂停黄金兑换并加征10%关税。对内方面，尼克松继续实施财政刺激，包括提供设备投资税收抵免、下调汽车消费税、减免个人所得税，并通过削减对外经济援助、政府裁员来部分弥补支出缺口。尼克松还宣布实施为期90天的工资和物价管制，以便推迟刺激政策向通胀的传导。对外方面，尼克松宣称必须从国际投机者手中保护美元在国际货币体系中的核心地位，为此将暂停美财政部黄金兑换窗口，并在贸易伙伴纠正“不公平汇率”前，实施10%的进口附加关税。

图1 美国财政赤字占GDP中的走势（%）

注：阴影部分代表衰退。

资料来源：圣路易斯联储

尼克松政府无视国际收支失衡的国内根源，反而将失衡归咎于贸易伙伴的“不公平汇率”。美国际收支失衡本质上是国内投资大于储蓄，尼克松增加政府开支只会进一步扩大失衡，使美元的黄金平价更难维持。但尼克松显然将本国目标置于储备货币发行国维护币值稳定的义务之上，并将自身问题归咎于贸易伙伴的“不公平竞争”。尼克松声称，不公平的汇率侵蚀了美国贸易平衡，实施进口关税是为了确保美国劳动密集型产品不因不公平的汇率而处于不利竞争地位。欧洲和亚洲主要工业国应承担责任，调整汇率，实现公平竞争。当针对美国的不公平待遇结束时，美将取消进口关税。

（二）尼克松关税促成了多边汇率协调

尼克松关税的关键是推动日本和西德调整官方汇率。谈判中，日本的出口依赖和德法的诉求差异成为最大障碍。日本实施出口导向战略，坚决抵制日元升值。在美国施压和市场压力下，日本政府表面同意日元汇率浮动，实则通过日本央行进行外汇干预，同时通过扩大进口、减少出口补贴等方式说服美国让步。西德由于担忧从美国输入通胀，在1971年5月已允许马克对美元升值，调整官价主要是对市场汇率的确认。但为保护自身在欧洲的竞争力，西德要求其他欧洲国家官方汇率跟随马克升值，遭到法国拒绝。法国对美出口仅占其全部出口的4%，美加征10%关税对其影响有限，法国缺乏配合意愿。

历时四个月谈判后，美国成功促成多边汇率协调，美元贬值约8%，美随即取消关税。随着谈判因日法而陷入僵局，美承受的外交压力不断加大。拉美等对美逆差国和加拿大等已对美元汇率浮动的国家要求关税豁免，欧共体向关贸总协定（GATT）投诉美国，丹麦于10月也宣布加征10%进口关税。为推进谈判，美做出两项让步：一是调低日元升值24%、马克升值18%的最初要价；二是接受法国提议，让美元黄金平价贬至每盎司黄金38美元，而法郎黄金平价可保持不变。同时，日本产业集团认为关税的危害超过汇率升值，敦促日本政府妥协。最终，十国集团于1971年12月达成史密森协定，同意日元对美元升值约17%，马克升值约14%，英镑、法郎等其他货币小幅升值。整体上，美元对OECD国家货币的贸易加权汇率贬值约8%。

（三）尼克松冲击的影响

在政治上获得了美国民众的热烈支持和巨大成功。以关税解决贸易逆差问题在美国有相当广泛的政治和民意基础。尼克松的财长康奈利主导了10%进口关税方案的制定，并预测该政策将得到国内纺织品、电子产品、钢铁等制造业利益集团、相关州议员和国内民众的大力支持。关税出台后，果然获得美国内广泛好评，初始民调支持率就达到71%，后一度攀升至85%，以致尼克松甚至曾担忧关税政策难以取消。在对内实施财政货币“双宽松”刺激政策、对外实现多边汇率调整并暂缓了美元危机的助力下，尼克松最终于1972年成功赢得总统连任。

在经济上毁誉参半，虽缓解了美元危机，但未能解决任何结构性问题。成功之处在于，尼克松政府通过主动出击，平息了迫在眉睫的美元危机，避免了在市场压力下被迫终止黄金可兑换和美元出现无序贬值，并使布雷顿森林体系得以继续维持了一段时间。失败之处在于，尼克松政府的举措治标不治本，无法解决美国贸易失衡和制造业竞争力背后的结构性问题。美国贸易逆差在短期内得到少许改善，很快又再度扩大，而日本直到上世纪80年代中期仍然是美国贸易逆差的主要来源。此外，受美国宽松的宏观经济政策、美元大幅贬值及此后的石油危机影响，美国自此进入了大通胀时代。

在国际货币体系上标志着重大变革的开始，布雷顿森林体系最终走向解体。尽管尼克松政府的本意是挽救美元与黄金的固定平价，但暂停黄金兑换窗口和调整美元汇率官价已表明美国无意承担维护固定汇率所必须的责任，为后续美元的进一步贬值和固定汇率制的崩溃埋下了伏笔。在此后的一年多时间里，失去黄金约束的美元继续超发，史密森协定规定的汇率再次受到市场挑战。1973年2月，市场挤兑导致美元的市场汇率再次偏离官方平价，日本宣布汇率浮动；3月，欧共体各国也开始对美元实施汇率浮动，实质上宣布了布雷顿森林体系解体。自1971年8月到1979年8月，美元的市场汇率贬值近三分之一。

二、尼克松冲击与特朗普冲击的同与不同

（一）相同之处：都将贸易逆差归咎于外部因素，而忽视内部失衡的调整

政治策略上，都打造“不公平竞争”叙事，向外转移矛盾。尼克松政府将美国的贸易逆差归咎于日本的纺织品、电子产品和西德的钢铁，认为固定汇率制下，美元汇率难以调整，日本和西德利用汇率低估获取不公平贸易优势，损害了美国制造业竞争力。特朗普政府则声称，虽然在浮动汇率制下，理论上美元汇率可以自发调节外部失衡，但美元的国际储备货币地位导致外国对美元需求过高，致使美元汇率长期高估，中国、欧盟等贸易伙伴利用汇率低估获取不公平竞争优势，向美倾销产品，导致美国制造业陷入空心化困境。

对外政策上，都将关税作为筹码促使贸易伙伴让步。根据美国宪法，美国国会负责征税和制定关税。但自1930年的斯穆特-霍利法案引发全球关税战并加剧大萧条后，美国国会将部分关税权力移交给了行政部门。尼克松和特朗普都利用国会授权提高关税，制造与贸易伙伴的谈判筹码。尼克松政府引用了《对敌国贸易法》，特朗普政府则引用了用于取代《对敌国贸易法》的《国际紧急经济权力法》。不过，特朗普的授权在法律上受到更多挑战，因为《国际紧急经济权力法》此前通常被用于在特殊情况下对特定国家发起制裁，从未被用于加征关税，更不用说是普遍性关税。而且，不像尼克松仅对“应税商品”征收关税，特朗普关税将国会已立法规定免税的商品也纳入了征税范围。

对内政策上，都追求刺激国内经济，放任内部失衡恶化。尼克松为追求连任，放弃前期以财政整顿抑制通胀的努力，转向财政刺激，并要求时任美联储主席伯恩斯配合降息，为后期的大通胀时代埋下了隐患。特朗普时期，美财政失衡达到新高度，联邦债务高达36万亿美元，每年仅利息负担就有近1万亿美元，已不可持续。但特朗普仍在总统竞选中承诺将2017年减税法案永久化，并于2025年7月大力推动美国会通过了“大而美”法案，其中仅永久化2017年减税法案一项就带来约4万亿美元财政缺口。同时，特朗普频繁施压美联储主席鲍威尔降息，支持对鲍威尔开展调查，并多次威胁称鲍威尔应该辞职。

（二）不同之处：特朗普关税更难取得实质成果，且对国际体系更具破坏性

特朗普关税政策的协调难度更大，更难取得实质性成果。从政治上看，尼克松时期，日德是美最主要的制造业竞争对手，但两国在军事上高度依赖美国，因而更可能对美妥协。特朗普时期，中欧是美国贸易逆差的最大来源，但中国在军事上独立于美国，而欧盟虽是美盟友，内部成员国却常常诉求各异，因而更难在谈判中对美做出实质性让步。从经济上看，当前中欧经济增长都较依赖出口，很难在贸易问题上对美做实质性妥协。而且，与尼克松时期相比，全球经济更趋多极化，美国在全球经济和贸易中的地位持续下降，且与各国通过复杂的产业链供应链相互依存。美关税大棒虽仍可用，但贸易伙伴的反制能力也更强。

特朗普关税目标更加内顾，破坏了盟友对美维护多边贸易体系的信任。美国自上世纪40年代以来，吸取大萧条时期教训，认为经济上的相互依赖将促进和平，因而大力推动国际贸易自由化，建立了美国在多边贸易体系中的领导者和维护者地位。尼克松宣布10%关税时，明确其为临时举措，一旦达成汇率协调即可取消。该目标清晰可实现，未动摇盟友对美维护多边贸易体系的信任，反而强化了美在多边协调中的领导作用。相反，特朗普不仅以关税制造筹码，还希望获得关税收入和促进制造业回流美国。这使得全球贸易体系从一个基于规则的多边体系退化为一个基于美国利益的双边协议体系，破坏了盟友的信任。短期内，美盟友迫于压力仍可能妥协，但越来越多的国家已开始考虑规避美国风险，包括加强与非美国家的贸易关系和使用非美元货币。

特朗普关税出台的国际货币环境已发生变化，美元地位已开始下降。尼克松冲击后，布雷顿森林体系虽然解体，但国际货币体系本质未变，仍以美元为核心。美元之所以在摆脱黄金兑换义务后仍能保持自身地位，一个重要原因是缺乏在经济和军事上都能与美抗衡的国家发行可兑换国际货币，并提供安全资产。但特朗普时期，欧元和人民币作为美元替代货币的潜力正在上升，背后是二者与美经济实力差距的缩小和军事投入的提高。再加上近年来美国频繁将美元武器化，使国际社会对美元资产的安全性更加担忧，迫切需要寻找资产多元化方式。2025年4月特朗普宣布“对等关税”后，美国债市场爆发一场小型“美元资产抛售潮”，可能预示着这种担忧正在转变为行动。

三、尼克松冲击的启示：美下阶段政策推演及影响

（一）美将尽快结束极限施压，转向“1+N”关税框架，并顺应市场让美元贬值

特朗普的“对等关税”难以持久，主要是以极限施压制造谈判筹码。尼克松关税纯粹是用来制造筹码，为避免贸易伙伴报复，美财政部在四个月内完成了多边汇率谈判。目前看，特朗普政府4月初加征后很快又宣布暂停的“对等关税”烈度极高，也主要是用来制造筹码，以便尽可能从贸易伙伴榨取好处。如果真的付诸实施，可能引发美国内供给短缺和通胀上升，加剧国债市场震荡，并招致更多贸易伙伴报复。受制于这些因素，“对等关税”加上去容易，却也最易遭到舍弃，随时可以暂缓。例如，在遭到中国的对等反制和经历了国债市场动荡后，特朗普很快就于5月日内瓦会谈时同意大幅调降对华关税并与中方开启谈判。7月7日，在90天时限临近之时，特朗普对日韩等12国发布关税通告函，宣布将于8月1日提高对这些经济体的关税，本质上是再次使出“极限施压”手段，迫使这些贸易伙伴在8月1日前作出实质性让步。

特朗普关税中更持久的部分可能是“1+N”，即10%基础关税与特定行业关税相结合。一方面，特朗普任期内10%基础关税很难降低。这是由于，特朗普的核心减税议程将导致美国在未来十年出现约4万亿美元财政缺口，而如果假定美商品进口维持在2024年3.3万亿美元水平，10%基础关税每年最高可增收3300亿美元，对弥补财政缺口十分重要。另一方面，为刺激制造业回流美国，特朗普将针对战略性产业征收特定行业关税。但行业关税的税率是不确定的，可以通过谈判降低甚至豁免，前提是有关国家或企业承诺来美投资设厂并进行生产。从特朗普透露的信息看，这些行业可能包括钢铁、汽车、半导体、医药、造船等。5月的美英贸易协议已显现出上述特点。

汇率方面，美国可能让美元顺应市场贬值，但如美元升值或将进行干预。特朗普政策的底层逻辑是复兴美国关键制造业，弱美元政策有利于这一目标的实现。因此，特朗普和尼克松一样希望美元走弱。不同的是，在浮动汇率制下，美元可以顺应市场力量贬值，而自特朗普宣布对等关税以来，美元指数总体呈贬值趋势（图2），2025年以来已贬值约10%。这意味着短期内，特朗普政府暂无须将汇率作为最优先目标，而是更加关注打开出口市场、吸引外国投资等实体经济目标。从中长期看，美元走势受到一系列复杂因素影响：如果特朗普关税增加美国净出口和净投资流入，可能推动美元升值；如果美财政赤字恶化、美联储降息加剧国内失衡，则可能推动美元贬值。综合来看，如果美元出现升值压力，特朗普政府可能会采取单边或者协调外汇干预。

（二）美国很难实现制造业全面复兴，将集中精力推动少数战略和关键制造业回流

历史经验证明，关税和汇率无法解决美制造业空心化问题。发达国家的去工业化现象主要与生产率的提高和工业化发展阶段有关。在第一阶段，农业部门生产率提高，向制造业转移过剩劳动力，劳动密集产业（如纺织品）具有比较优势。在第二阶段，劳动力成本上升，制造业比较优势向资本密集产业（如钢铁）转移。同时，劳动密集产业将生产转向劳动力成本更低的海外。在第三阶段，劳动力成本继续提高，而技术进步使资产成本更加低廉，该国开始去工业化，低端制造业也向海外转移，本土制造业集中于高端资本密集产业，劳动力转向服务业。图2显示，工业化国家多经历了类似历程。这也意味着，美国所处的发展阶段决定了其不具备复兴劳动密集制造业甚至是某些低端资本密集制造业的条件。

图2 发达国家普遍经历了去工业化进程：1801—2019年就业率（%）

注：自1801年或数据可得最早年份开始，到2019年或数据可得最晚年份为止。中国仅有1965年后数据。其他国家包括比利时、丹麦、芬兰、法国、意大利、日本、荷兰、韩国、西班牙和瑞典。

资料来源：格罗宁根增长与发展中心；Our World in Data 数据库；联合国；《经济学人》

在工业化的第三阶段，资本占有了国际贸易的大部分收益，客观上加剧了美国国内收入分配不公，导致社会矛盾上升。但美国政府无力解决这一问题，只能将其归咎于全球化，将矛盾外移，同时用发“财政福利”的方式收买选票。这种做法在短期内可以获得政治上的好处，却无益于解决经济结构性问题。上世纪70年代和80年代的两轮美元贬值仅是短暂地提振了美国出口，但无法扭转美国贸易逆差走势，也没有复兴美国传统制造业。尼克松声称要重振的纺织业、电子制造业、钢铁制造业等劳动密集和低端资本密集制造业，既没有回流到美国，甚至也没有长时间留在日本和德国，而是随着日德进入新的工业化阶段，逐步转向劳动力更加廉价的亚洲“四小龙”以及后来的中国，近年来又从中国开始向越南、泰国等更具劳动力比较优势的国家转移。

但美将积极推动在战略和关键制造业上与中国“脱钩”。由于不具备全面复兴制造业的条件，特朗普政府将集中政府资源推动特定行业回流美国，并构建更“安全”的产业链供应链。一是通过设定行业关税制造壁垒，迫使贸易伙伴的企业到美投资设厂，包括钢铁、汽车、造船等关系国家安全的传统制造业，以及人工智能、芯片等技术先进的高端制造业。二是构建以美国为中心的产业链供应链，以关税胁迫贸易伙伴剔除产业链上的“中国元素”。如利用日本、韩国的造船能力，欧洲的制药、芯片、航空航天技术。又如针对中国构建钢铝同盟，在全球范围内要求不得使用华为开发的人工智能芯片等。三是在盟友和伙伴国家寻找替代性关键矿产资源，以便减少对华依赖，如开发澳大利亚、格陵兰和乌克兰的稀土等。

（三）国际货币体系可能向多元化方向演变

美放任内部失衡恶化，可能进一步动摇美元储备货币地位的支柱。尼克松冲击以后，美财政政策失去黄金约束，债务水平不断上升，侵蚀美元和国际货币体系稳定性。特朗普第二任期仍开出70年代的“老药方”，推迟解决国内失衡。虽然其宣称将削减财政支出，但特朗普7月4日签署的“大而美”法案仍是“饮鸩止渴”，将导致美财政失衡进一步扩大，动摇美元的经济、价格和制度支柱。一是加剧贸易逆差，并进一步刺激保护主义，加剧美政策内顾倾向，削弱美在国际贸易中的地位。二是促使特朗普政府加大对美联储施压，损害货币政策独立性，一旦通胀目标制失去信誉，将侵蚀美元的价格之锚。三是促使美考虑债务重组和资本征税，损害美主权信誉和对公平市场制度的承诺。

国际储备货币将向多元化演变，欧元和人民币或成为更多国家的“美元+1”选项。美元的衰落将是缓慢的，欧元和人民币在很长时间内不会替代美元，而是提供美元以外的一个选项。随着越来越多的贸易和金融交易以欧元和人民币计价，投资者将持有更多欧元和人民币资产，壮大相关离岸市场及支付清算体系。美元、欧元和人民币体系之间可能既实现互联互通，又保持相对独立自主。这不是全球化时代最具效率的选择，却是最能兼顾效率和安全的选择。美元地位的下降将抑制美国“嚣张的特权”，包括其低息举借外债的能力，客观上减轻其内部失衡压力。一个“三足鼎立”的格局既有利于分担维护国际货币体系稳定的负担，也有利于大国相互制衡，避免任何一方过度运用货币权力。

作者：益言