内容提要

特朗普上任后即推动美国制定较为宽松的加密资产监管框架，引发广泛关注。当前全球主要经济体对加密资产监管立场处于动态变化中，总体趋向宽松。文章从加密资产领域的几个重要概念入手，梳理了主要经济体对加密资产的监管方式和实践，并提出了初步应对举措。

加密资产起源可追溯至20世纪80年代。2008年中本聪正式发布比特币白皮书后，全球加密资产加速发展。2024年，特朗普竞选期间对加密资产态度发生显著转变，积极支持包括美元稳定币在内的私人数字资产，加密资产迎来新一轮爆发式增长，比特币价格全年上涨120%至9.8万美元，其间一度触及10.6万美元新高，加密资产总市值翻番至3.27万亿美元，比特币、以太币等加密资产日交易量直逼美元、欧元、日元等主要货币交易量。

一、加密资产定义及分类

目前全球对加密资产并没有统一定义，“加密货币”、“加密资产”、“虚拟资产”、“数字资产”等概念混用，但国际标准制定机构多用“加密资产”概念。根据金融稳定理事会（FSB）定义，加密资产指“主要依赖于密码学和分布式账本技术（DLT）或类似技术的私人部门数字资产”。

本文将加密资产定义为数字资产的一部分（图1）。数字资产是指“以电子或数字形式存在、可存储和交易的资产，包括加密资产（私人部门发行）、央行数字货币（公共部门发行）和电子货币（如余额宝和支付宝余额）”。加密资产与央行数字货币的主要区别在于发行方是私人部门还是公共部门。加密资产与电子货币的主要区别在于是否基于分布式账本技术“上链”实现去中心化交易。具体而言，加密资产在区块链中包含了资产权属、交易等全部信息，可以脱离中介机构实现所谓“点对点”交易；电子货币是以电子形式记录资产，不包含所有权等其他信息，因此在交易过程中仍需依赖各种中介机构完成所有权转移。

图1 加密资产的定义和范围

资料来源：作者根据公开资料整理

加密资产包括加密货币、稳定币和资产代币化三类。第一类是加密货币，指完全基于算法发行的、没有任何资产储备或信用支撑的加密货币（如比特币、以太坊、迷因币）。第二类是稳定币，通常设有币值稳定机制，底层资产一般为美元或美元计价的国债和商业票据。根据底层资产不同，具体可分为参考一篮子资产的稳定币（通过锚定一种或多种法定货币、商品、加密资产或上述资产的组合来维持价值稳定）和与单一法币挂钩的稳定币（通过锚定一种法定货币来维持价值稳定）。第三类是资产代币化，指将区块链外的资产“上链”成为区块链中的价值表现形式，既包括存款、债务、股票等金融产品的代币化，也包括房地产等实物资产的代币化。

特朗普政府在《加强美国在数字金融科技领域的领导地位》行政令中使用了数字资产的概念，即“通过分布式账本技术存储的数字化价值载体，包括加密货币、数字化代币和稳定币”。笔者认为，行政令中的数字资产即指加密资产。欧盟《加密资产市场监管法案》中也采用了类似定义，即“利用分布式账本技术或相似技术进行转移或存储的一种数字化价值或权利表示形式”。

二、各主要经济体对加密资产的立场及监管

总体看，各经济体对加密资产监管的立场可分为三类。第一类是禁止加密资产发行或流通，主要是因为担忧加密资产可能带来的金融稳定、货币替代、资本外流、洗钱等风险，代表经济体包括中国、孟加拉国等。第二类是对加密资产持开放态度，较少进行监管，甚至还在政策上大力扶持，瑞士、爱沙尼亚、阿联酋等少数经济体属于此类。第三类是对加密资产采取监管的方式，这也是当前国际社会的主流，认为加密资产可带来有益创新，但也可能引发风险，支持加密资产在受监管的环境下发展，美、欧、日、英等主要发达经济体均属于此类（见图1）。

表1 主要经济体对加密资产的监管政策

资料来源：笔者基于公开资料整理

（一）美国对加密资产的监管

美国的加密资产市场以州监管为主，联邦层面尚未形成一套针对加密资产的统一监管框架。联邦层面对加密资产采取多头联合监管的模式，不同业务可能受到不同的联邦机构监管。例如，美国证券交易委员会（SEC）负责监管涉及证券的加密资产，美国商品期货交易委员会（CFTC）负责监管加密资产衍生品市场，美国财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）重点打击加密资产相关洗钱和恐怖主义融资活动，而美国货币监理署（OCC）负责对美国商业银行从事加密资产活动的权限作出规定。由于缺乏全国统一的监管框架，美国加密资产相关案件或诉讼主要依赖于法院裁定，裁定结果各不相同，且各监管机构之间存在监管空白和监管重叠，给加密资产监管带来了较大的不确定性。

在美国各州层面，监管呈现显著的多样性和分散化特征。在是否专门制定加密资产相关规定方面，30个州未专门针对加密资产进行立法活动，20个州开展了相关立法活动。在对待加密资产是否友好方面，32个州整体对加密资产较为友好，例如怀俄明州通过了支持区块链技术和数字资产的立法，将数字资产定义为财产，建立数字资产交易的框架，旨在促进加密资产相关技术的创新。另有18个州采取严监管措施，要求从事加密资产活动的企业须获得许可，并满足消费者保护相关规定。

特朗普政府已着手搭建宽松的加密资产监管框架。特朗普竞选时承诺将大力支持加密资产。就任后，特朗普签署《加强美国在数字金融技术领域领导地位》行政令，改变拜登政府时期加密资产监管职能分散的态势，设立跨部门“总统数字资产市场工作组”，统筹加密资产立法工作，要求在180天内制定联邦层面数字资产监管框架，消除不必要的监管障碍，强调对美元稳定币等私人数字资产的支持。特朗普还要求SEC等监管机构在框架制定完成前进入“被动监管”状态，暂停对加密资产市场的调查和干扰。美国联邦存款保险公司（FDIC）2025年2月5日发布文件，承认过去对加密资产的监管过于严格，并表示将重新评估相关政策。

（二）欧盟对加密资产的监管

欧盟通过专门立法、分类分级监管的方式试图在加密资产创新和风险间取得平衡。2023年4月欧盟颁布《加密资产市场监管法案》（MiCA），该法案是迄今为止最全面的加密资产监管框架，已于2024年12月正式生效。监管范围方面，MiCA将加密资产分为参考一篮子资产的稳定币、与单一法币挂钩的稳定币和非稳定币类的加密资产三类，并针对加密资产发行商和服务商分别进行监管。具体要求方面，MiCA要求加密资产发行商获得授权后才能发行加密资产，并须充分披露相关项目的信息、具备足额的储备资产且接受独立托管、满足最低的资本与治理要求，MiCA还设置了加密资产重要发行商的识别标准，并为重要发行商设置了额外监管要求。对于加密资产服务提供商，MiCA要求其须履行持牌、风险告知和确保客户资产安全等义务。

MiCA的监管机构可分为两个层面。欧盟层面的监管机构包括欧洲证券和市场管理局（ESMA）以及欧洲银行管理局（EBA）。成员国层面，每个欧盟成员国自主指定本国加密资产监管机构，一般是金融市场监管机构或央行。例如，德国指定联邦金融监管局（BaFin）负责加密资产监管，法国、荷兰、奥地利等国将加密资产监管权交给了金融市场管理局，意大利和西班牙由证券市场管理委员会监管加密资产。匈牙利、捷克、爱尔兰、立陶宛等国加密资产监管由央行负责。

从职责分工来看，ESMA和EBA负责制定技术标准，并对各国监管机构提供指导，确保MiCA在各国的司法解释和应用具有一致性。在某些不合规的加密资产交易活动可能对投资者利益造成重大损害、影响加密资产市场有序运行甚至威胁金融稳定的情况下，EBA和ESMA可限制或禁止这些加密资产在MiCA成员国范围内的流通。EBA还负责监管重要稳定币发行商。各国监管机构负责审核加密资产发行商和服务提供商的授权申请和日常监管，在发现其违反MiCA相关要求时施加警告、罚款、暂停营业、吊销运营许可等处罚措施，并定期向ESMA报告授权和处罚结果，由ESMA统一登记和发布。

（三）其他主要经济体对加密资产的监管

日本计划依赖现有框架监管加密资产。通过修订完善现有法律，将加密资产纳入现有监管框架。目前日本将加密资产视作支付工具进行监管，而且正在考虑将其视作与股票同等的金融产品，以加强加密资产发行方的披露义务和透明度。2024年，日本金融厅对加密资产交易所提出监管要求，要求后者将自有资产和用户资产严格分离，严格落实反洗钱合规义务并报告可疑交易。

英国计划效仿欧盟，于2026年推出专门针对加密资产的全面监管框架，涵盖稳定币、加密资产质押服务、交易平台和加密借贷等领域。

中国香港特区也建立起加密货币服务提供商牌照制度，初步确定了加密货币监管职责分工，即有投资属性的稳定币主要由香港证监会负责，香港金管局监管具有支付功能的加密货币。香港特区还针对稳定币制定了《稳定币条例草案》，为稳定币的发行和运营制定了明确的储备资产监管、赎回机制等要求。香港特区还考虑对私募股权基金、对冲基金和家族理财的加密资产收益实行免税政策。

（四）国际标准制定机构着手制定监管基准

国际标准制定机构着手制定全球加密资产监管基准，避免加密资产监管碎片化和监管真空。2023年7月，金融稳定理事会（FSB）分别为监管加密资产和全球稳定币制定了高级别建议（见表2），涵盖监管权力、风险管理、信息披露要求、处置和恢复方案、跨境监管合作等方面。未来，FSB还将定期审查评估加密资产监管框架在各成员经济体的落实情况。此外，在FSB统筹下，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、支付与市场基础设施委员会（CPMI）、国际证监会组织（IOSCO）及反洗钱金融行动特别工作组（FATF）等国际标准制定机构分别就如何监管银行对加密资产的敞口、用于支付的稳定币、涉及证券的加密资产和反洗钱合规等方面对相关国际标准进行了调整和完善。

表2 FSB相关高级别监管建议

资料来源：笔者基于公开资料整理

三、初步分析

全球加密资产监管态势正在动态变化，总体监管趋于宽松。在2022年加密资产行业经历寒冬后，为防范加密资产带来的风险，各经济体对加密资产监管总体趋严。但近年来，随着加密资产不断发展并日益融入主流金融体系，监管总体趋向宽松。尤其是美国新政府释放对加密资产友好的信号，可能对全球加密资产监管产生较大示范效应。因此，全球加密资产光谱呈现连续而非离散的态势（图2）。

图2 全球加密资产监管光谱图

资料来源：作者根据公开资料整理

各国对待加密资产的态度并不是一成不变的，而是根据外部形势和本国情况进行动态调整。例如，为解决美西方金融制裁对俄企业跨境支付带来的阻碍，俄罗斯逆转此前禁止加密资产交易的监管立场，立法承认加密货币为资产，并允许从2024年9月起使用加密货币进行跨境支付，普京表示加密货币的普及是大势所趋；卡塔尔、沙特、埃及、约旦和摩洛哥已放开或暗示准备放开对加密资产的管制；新加坡、阿联酋等国际金融中心一直积极推动加密资产发展，希跻身全球加密资产中心。香港特区疫情后为推动经济复苏，将加密资产行业作为重要发展领域之一，对加密资产的监管态度也从较为严格趋向较为宽松。

特别是美国新政府转变态度，正着手建立宽松的加密资产监管框架。原因一是特朗普回馈加密资产市场在大选中的支持，并继续拉拢加密资产投资群体。二是加密资产的发展可进一步提升美元在国际货币体系中的主导地位。大部分加密资产以美元定价，例如锚定美元的稳定币在稳定币市场中占比超99%，远高于美元在全球外汇储备中57%的占比。通过大力支持加密资产的发展可进一步加强加密资产同美元的联系，提升美国在加密资产市场领导地位，巩固美元的国际地位，同时抵消其它国家通过加密资产去美元化的努力。

美国放松加密资产监管的政策可能刺激各方效仿，或进一步放松全球加密资产市场监管版图。作为全球最大经济体，美国加密资产监管政策对国际市场和其他国家政策影响深远。加密资产市场的不断活跃让各国认识到加密资产市场的巨大发展潜力，并成为金融市场发展的增长潜力。各国为了占得竞争高地，可能“逐底竞争”放松监管。例如，当前美国正处于制定加密资产监管框架的“监管真空期”，在此期间，新加坡、日本等加速发放加密资产服务牌照，试图吸纳因美国监管真空期而外流的加密企业。考虑到全球对加密资产态度的变化，印度宣布将重新审查加密资产政策。韩国拟通过税收优惠，促进加密资产交易。

作者：益言