9月26日中央政治局召开会议强调，要加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，切实做好基层“三保”工作。请问，逆周期调节作为重要政策工具，调节机理是什么？如何加大调节力度？

解读：孙学工 国家发展改革委宏观经济研究院决策咨询部主任

2023年中央经济工作会议指出要强化宏观政策逆周期和跨周期调节。9月26日召开的中央政治局会议在分析研究当前经济形势、部署下一步经济工作时特别强调要加大财政货币政策逆周期调节力度。财政货币政策逆周期调节是宏观调控的主要手段，理论和实践都表明正确认识并合理运用逆周期调节对保持宏观经济稳定可以起到至关重要的作用。而稳定的宏观经济环境是推动经济持续发展、结构不断优化、民生稳步改善的必要条件。当前我国经济运行总体平稳、稳中有进，但当前经济运行也出现一些新的情况和问题。因此，落实好中央关于加强宏观政策逆周期调节的决策部署，要有效落实存量政策，加力推出增量政策，推动经济供需平衡，促进经济增速向潜在增速靠拢。

逆周期调节是市场经济国家的常规政策操作

经济周期波动是市场经济的常态，在市场经济条件下，受经济系统内外因素的影响，经济产出、收入、就业、价格等指标会出现扩张和收缩的循环往复，这被称为经济周期波动。如美国自20世纪初到2020年共出现了23次经济扩张与收缩的交替周期。由于我国还处于经济中高速增长阶段，经济周期波动在我国主要表现为各类指标速度的高低变化，而非绝对量的正负变化。世界其他主要市场经济国家也都大体经历类似的周期变化，说明市场经济条件下经济呈现周期性变化具有普遍性和必然性。

尽管不同经济理论流派对政府逆周期调节的必要性与实际效果存在不同看法，但从各国政策实务看，针对经济周期波动进行逆周期调节是各国的普遍做法。政府逆周期调节的主要政策工具是货币政策和财政政策。保持价格稳定、促进就业和经济增长是各国货币政策的主要目标。如包括日本、英国、印度等相当数量国家的中央银行实行通货膨胀目标制，货币政策按照明确的规则对偏离通货膨胀目标的情况作出反应和调整。美联储和欧洲央行虽然没有正式宣布实行通货膨胀目标制，但其货币政策框架具备通货膨胀目标制的主要特征，货币政策需要对价格、就业和经济形势的变化作出必要的政策反应。

逆周期的财政政策因受各国政治结构影响做法差别较大，但根据国际货币基金近期的一项研究表明，过去20年间世界范围内财政政策的逆周期性是在增强的，且越是遭遇严重的经济下行，财政政策的逆周期性越强。

正确认识逆周期调节政策的作用和效果

现实经济运行受到各种复杂因素的影响，针对不同问题要采取不同的政策工具加以应对，逆周期调节属于宏观经济政策范畴，主要解决的是短期和周期性问题。

逆周期调节具有必要性。从市场运行角度看，稳定的宏观经济环境是包括投资者、生产者和消费者在内的各类市场主体理性预期和决策的必要条件，进而是经济持续健康发展的基础。反之，则会导致市场主体预期和行为偏离正轨，并在自实现预期效应影响下导致宏观经济失衡不断加剧，最终打断经济正常增长轨迹。从社会福利角度看，在经济经历较大波动时完全依靠市场自发调节的社会成本巨大，大规模长时间的失业会造成严重社会问题，失业者及其家庭成员的身心健康受损害，因而有必要通过宏观政策加快经济恢复，减少社会福利损失。

逆周期调节总体具有有效性。由于影响经济运行的因素复杂，历史上也存在一些宏观政策低效无效的情况，但总体看，宏观政策的实施有效地降低了经济波动程度，缩短了经济收缩期，延长了经济扩张期。如美国在基本无宏观政策的1854—1919年期间，经济收缩期平均为21.6个月，经济扩张期平均为26.6个月，经济收缩期几乎与经济扩张期相等。而宏观政策实施较多的1945—2020年期间，经济收缩期平均缩短至10.3个月，而经济扩张期平均延长至64.2个月，平均经济扩张期远长于收缩期。而且宏观政策的实施使经济收缩衰退的程度明显减轻，21世纪以来尽管经历了2008年国际金融危机和2020年的新冠疫情冲击，但20世纪30年代的大萧条并未重现，经济恢复的速度也远快于大萧条时期。

同时，宏观政策不能解决所有的经济问题，其一些负面影响也需高度关注。宏观政策又被称为稳定化政策，其主要作用于需求侧，解决由短期和周期性因素导致的需求不足问题，或简单理解为实际经济增长偏离潜在增长的问题，但宏观政策对经济潜在增长水平的影响较小，如果经济减速主要由潜在增长水平降低引起，宏观政策就无能为力。一般认为影响经济潜在增长水平的主要是供给侧的长期性和结构性问题，更需要通过体制改革和结构性改革政策加以解决。当然宏观政策配合得好，也有利于体制改革和结构性改革的顺利推进。实施好宏观政策还要把握好逆周期调节的力度和节奏，否则也会产生过多副作用和后遗症。如普遍认为美国等国家近几年的高通货膨胀与新冠疫情期间财政刺激规模过大有关。过于宽松的宏观政策还可能埋下金融风险的隐患。市场主体在宏观政策宽松期过度加杠杆，一旦政策转向就可能引爆金融危机。如过于宽松的房地产信贷政策就是2008年国际金融危机的源头。

当前我国需加大财政货币政策逆周期调节力度

今年前三季度我国经济基本保持平稳运行态势，新质生产力发展势头良好。但分季度看经济增速呈逐季回落态势，一季度经济增长5.3%，二季度增长4.7%，三季度增长4.6%。当前影响经济运行的因素复杂，既有供给侧结构性问题，如创新能力还不足，供给创造需求的能力还不强，房地产等行业发展达峰后进入阶段性变化调整时期等。

需求侧需求不足是当前更为突出的问题。今年8月份，固定资产投资、社会消费品零售总额增速分别连续5个月、3个月放缓，1—8月累计增速均为3.4%，明显低于总体经济增速，对经济增长形成掣肘。需求不足的另一个表现是价格水平低迷，至今年8月，居民消费价格指数（CPI）已经连续18个月处于1%以下的低水平区间，剔除疫情期间异常值，核心CPI则为2013年以来的最低，工业生产者出厂价格指数（PPI）连续22个月处于下降区间，表明消费品和生产资料市场都呈现出供大于求的局面。需求不足与预期疲弱密切相关，国家统计局8月消费者信心预期指数为86.6，处于历史较低点，消费者消费支出行为谨慎，人民银行城镇储户调查愿意更多消费的储户占比仍未恢复至疫情前水平，企业家宏观经济偏冷感觉比例今年以来持续上升。当此之际，逆周期政策应该也是可以发挥重要作用的时机，应及时加大逆周期调节政策力度，阻断经济下滑的正反馈机制。

根据新形势创新逆周期调节重点和方式

我国历史上的逆周期调节以大规模基建投资为主要方向，由于投资属于快变量，取得了良好的调控效果。但随着我国基础设施水平的不断完善，当前虽然仍有相当的建设空间，但其拉动乘数效应已不及以前，加之作为基建主体的地方政府受到土地财政转型和高债务杠杆的制约，其扩张基建的能力也不及以前，这种新形势要求逆周期调节要创新方向和方式，以提高逆周期调节的效率和有效性。

首先，更加注重引导社会预期。预期管理是宏观调控的重要一环，要把对预期的影响作为确定政策力度、出台方式和时机等的重要考量因素，进一步完善货币政策和财政政策框架，强化其逆周期反周期特征，增强政策信誉。

其次，更加注重扩大消费需求。一方面疫情以来消费的总体恢复程度仍是各指标中最慢的，需要更加着力促进；另一方面从长期发展角度看消费特别是服务消费又是最具增长潜力的，其在经济中的占比不断上升，对稳增长可以发挥更大作用。

再次，更加注重加强社保体系等建设。提高各类社保覆盖面和待遇，这不仅有利于改善居民预期、增强消费信心，还有助于形成逆周期调节的财政自动稳定器。国际经验表明，社保支出是财政逆周期调节的重要甚至是主要方式。

最后，更加注重妥善处置资产负债表问题。当前逆周期调节要针对地方政府、居民和企业的高杠杆问题，采取降低债务负担、加大转移支付、提供必要流动性等措施，恢复各主体的支出意愿和支出能力。