导读

当前，国际货币体系正经历深刻而复杂的重构进程。以美元为核心的国际资金清算（SWIFT）系统与纽约清算所银行同业支付（CHIPS）系统，已超越其中立的金融基础设施定位，屡屡成为实施“长臂管辖”与单边金融制裁的工具，对国际金融秩序的稳定构成了挑战。习近平总书记指出，中国愿为国际社会提供更多公共产品，这为人民币国际化指明了方向。新一代数字人民币计量框架、管理体系、运行机制和生态体系于2026年1月1日正式启动实施，为人民币在国际支付与结算体系中的嵌入提供了新的技术路径。在此背景下，如何理解货币数字化浪潮对国际货币体系的冲击，以及新兴货币在国际金融公共品供给中的潜在角色，成为学界与政策界共同关注的核心议题。

01

国际货币体系变局

当前，国际货币体系正处于深刻调整之中，其变局主要体现在国际储备结构重构、跨境支付体系多元化以及愈发激烈的币缘政治博弈。

（一）全球安全资产与国际储备资产体系正在重构

随着美国财政可持续性趋弱以及美元抵押品质量持续下降，美债需求减弱，国际储备货币呈现明显的多元化趋势（Arslanalp，2022）。2025年特朗普再次就任美国总统后，对主要经济体加征关税，引发美国股市、债市与汇市的同步下跌，美债传统避险属性明显削弱。与之相对，黄金价格持续攀升，多国央行加速减持美债、增持黄金，使黄金储备规模超过欧元，成为全球第二大储备资产。与此同时，黄金隐含秩序重构指数（Gold Implied Order Reconstruction Index，GIORI）已接近布雷顿森林体系瓦解时期的历史水平，这反映出关税博弈的结果已超越单纯贸易争端，演变为币缘政治博弈。

（二）跨境支付体系加速向多极化演进

目前全球约80%的跨境支付仍依赖国际资金清算系统（SWIFT），该体系不仅交易成本较高（综合费率约2%～5%）、清算效率偏低（通常需3～5天），且多次被用于金融制裁工具。为降低对SWIFT体系的依赖，多国相继推动替代性跨境支付基础设施建设：2014年，俄罗斯建立银行金融信息系统（SPFS）；2019年，德国、法国与英国联合推出贸易互换支持工具（INSTEX），以规避美国对伊朗的金融制裁；中国则相继推动人民币跨境支付系统（Cross-Border Interbank Payment System，CIPS）以及多边央行数字货币桥项目（mBridge）。上述新型跨境支付机制的兴起，反映出各国在币缘政治博弈中的主动应对与制度选择。

（三）数字货币正成为币缘政治博弈的新焦点

尽管加密货币的去中心化特征在跨境支付中展现出一定技术优势（张明等，2025），并在特定条件下缓解交易摩擦与价格波动（沈建光、朱太辉，2024），其潜在金融风险不容忽视。为应对“去美元化”趋势，美国于2025年7月通过《指导与建立美国稳定币国家创新法案》（GENIUS法案），试图通过数字货币重塑美元国际影响力并主导数字货币基础设施发展（宋爽等，2025）。该法案强制私人数字货币与美元及美债挂钩，意在缓解美国政府债务压力，且已对美国短期国债收益率产生显著影响（Ahmed & Aldasoro，2025）。然而，一旦发生大规模赎回，发行方可能集中抛售短期美债，引发债券价格暴跌与收益率飙升，并通过全球资本流动向他国金融市场传导系统性风险。李嘉楠等 （2024） 通过分析1934年美国《白银收购法案》对中国的冲击指出，非主权货币无法化解主权债务危机，外部货币冲击还可能对我国数字人民币发展和人民币国际化构成威胁，并带来输入性金融风险、威胁货币主权。因此，必须对私人数字货币保持高度警惕、严格监管。

02

美元霸权体系下金融制裁的法律逻辑

（一）美元体系的历史形成与制度基础

美元的主导地位建立在多重基础之上。二战后，美元通过布雷顿森林体系确立了全球锚货币的地位。即便该体系于1970年代崩溃后，美元仍保持着国际主导地位，这得益于美国资本市场的深度、广度与流动性，以及国内法律和司法体系为外国央行资产提供的保护。学术研究进一步表明，地缘政治联盟与军事合作是巩固美元国际地位的重要非经济因素。统计数据显示，50%至60%的美国安全资产由与美国有密切地缘政治联系的国家持有，另有15%至20%由接受某种形式美国军事支持的国家持有。由于美元在国际贸易、金融定价与结算中的主导作用，以及作为全球主要储备货币的地位，其在全球经济中占据绝对份额。这种网络效应不仅巩固了美元的国际地位，更为美国在全球实施金融制裁提供了强大的体系基础。美元在国际金融体系中的核心地位使美国能够通过制裁影响其他国家的政治经济治理。

（二）美国对俄罗斯金融制裁的“三位一体”法律框架

（三）金融制裁的溢出效应与全球金融稳定风险

美国频繁单方面实施金融制裁的行为，已对全球金融体系的稳定性和公平性构成重大威胁。2022年乌克兰危机后，美国及其盟国对俄罗斯实施了超过16500项制裁措施，包括冻结约3500亿美元外汇储备，并将多家主要银行排除在SWIFT系统之外。这些举措严重阻碍了在俄经营实体的跨境交易能力。此举不仅扰乱了俄罗斯经济，更向各国警示了过度依赖单一货币和支付体系的风险。这种金融体系的"武器化"趋势，已促使包括部分美国传统盟友在内的多国加速推进"去美元化"进程，积极寻求建立替代性支付网络和储备资产安排。美国财政部2021年《制裁效果评估报告》指出，数字货币与替代支付系统的兴起可能削弱美国制裁效力，动摇美元全球主导地位。这表明美国的制裁实践，实际上正在客观上助长其试图遏制的系统性变革。

03

数字人民币定位与国际化路径

当前，逆全球化趋势、数字货币涌现的背景决定了人民币国际化路径与美元等货币的国际化途径存在较大差别。首先，美元依托布雷顿森林体系确立主导货币地位，是在全球局势相对稳定、全球化高速发展的时代背景下完成的。其次，人民币国际化的目标是在促进国内经济发展、维护货币主权的基础上，提供互利共赢的国际秩序治理方案，建立强劲、可持续、平衡和包容的增长框架，从而为国内经济发展创造更有利的国际条件。因此，在推进人民币国际化进程中，既要妥善处理币缘政治博弈的风险，尤其是来自美元的币缘政治博弈风险；也要妥善平衡和处理人民币国际化的效益和风险。

第一，借鉴主导货币演进经验，稳步推进人民币国际化。一是依托共建“一带一路”倡议深化国际合作，扩大人民币区域化使用范围。历史经验表明，应在共建“一带一路”框架下进一步深化与沿线经济体的经贸合作，通过完善双边与多边本币互换协议、扩大人民币计价和结算安排，为人民币国际化夯实必要的政治与经济基础。二是持续推动人民币在对外贸易结算中的使用。新冠疫情、俄乌冲突及中东局势动荡在冲击全球经济秩序的同时，也为人民币国际化提供了窗口期。三是争取大宗商品定价权，推动人民币逐步锚定一篮子关键商品。在当前石油与关键金属“双重依赖”并存的背景下（陈伟强等，2022），我国已凭借市场规模与技术优势在新能源产业链中占据先机，有必要逐步争取石油与关键金属的国际定价权，以增强人民币在国际货币体系中的锚定功能，从而助推人民币国际化进程。

第二，在逆全球化与贸易保护主义抬头背景下，通过“企业—金融—标准”协同提升定价权。在推动中国企业“走出去”、深度融入全球产业链的同时，应同步推进中国金融机构国际化布局，为企业出海提供配套的投融资支持与金融服务基础设施。这不仅有助于提升中国产品和服务的国际定价权，也在一定程度上有助于应对反倾销调查、缓解贸易摩擦。需要强调的是，企业对外直接投资虽有利于人民币跨境使用，但仍需统筹开放与安全，审慎对待涉及敏感地区与关键行业的境外投资。此外，应充分吸取美国产业空心化的经验教训，避免简单照搬自由放任型市场模式，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

第三，在高度不确定环境下权衡人民币国际化的成本与代价。人民币国际化必须在资本开放、货币政策独立性与汇率稳定之间审慎权衡“不可能三角”。在“稳中求进”的宏观基调下，一方面，通过完善汇率中间价形成机制、适度扩大汇率浮动区间，稳步推进汇率市场化改革；另一方面，采取“管道式”开放路径，有序推进资本账户开放，扩大沪深港通等制度安排，促进资本市场双向开放，并积极发展离岸人民币市场，拓展人民币跨境使用与投资渠道，形成人民币的“外循环”。这种渐进式改革有助于防范跨境资本大进大出风险，同时为人民币国际化积累制度空间。

第四，把握数字货币带来的结构性机遇，服务多元化国际货币体系建设。一是稳妥推进数字人民币研发与应用，通过优化运营架构，实现法定货币与前沿技术的深度融合，提高跨境支付效率与透明度；二是稳步推进数字人民币跨境结算试点，重点参与并深化mBridge等多边央行数字货币合作项目，加强国际监管协作与标准制定，逐步削弱对SWIFT体系的路径依赖；三是探索合规数字资产平台建设，在香港与上海自贸区率先试点资产代币化（如债券、黄金、供应链资产等），构建监管清晰的交易与托管体系；四是动态跟踪国际数字资产监管趋势，及时应对外部冲击。

04

中国的应对策略：法律完善与体系构建

（一）国内立法与监管框架的完善

中国亟需加强国内法律框架建设，若缺乏更广泛的制度和政治改革，数字人民币的变革潜力可能受限。应加快制定专门的e-CNY法律或行政法规，超越对部门规章和白皮书的依赖，立法应明确确认数字人民币的法偿地位，为其在合同、税收和司法执行中的使用提供最高级别的法律保护，同时明确智能合约在自动执行支付条款或条件支付中的法律效力。建立与e-CNY“可控匿名”和可编程特性相兼容的监管框架，将监管直接嵌入基础设施，有效缓解洗钱、恐怖融资以及技术便利性可能放大的“数字银行挤兑”等风险。

（二）国际规则制定与多边参与

中国应更积极地主导和参与多边CBDC网络的规则制定，在BIS、国际标准化组织（ISO）、金融稳定委员会（FSB）等关键国际平台上，积极贡献关于技术架构、数据协议、网络安全和隐私标准的提案和实践经验。可沿“一带一路”倡议扩大数字人民币的地理覆盖范围，使其成为美元的替代选择。推动建立关于跨境CBDC流动、数据主权、隐私保护标准和危机应对责任的国际对话与谈判机制，努力将“互联互通、合作共赢、包容性”等原则融入新兴的全球数字金融治理体系，从而提升中国在规则制定中的话语权。

（三）技术安全与系统韧性

必须实施“安全优先”战略，加强技术安全。中国人民银行行长潘功胜在陆家嘴论坛上强调在上海建立e-CNY国际运营中心，体现了中国扩大其数字货币全球影响力的决心。然而，底层分布式账本技术面临著名的“区块链三难困境”，即去中心化、安全性和可扩展性之间的平衡挑战。建议建立国家CBDC网络安全实验室和全天候应急响应机制，持续进行渗透测试和漏洞评估。法律要求应确保底层架构能够处理高并发跨境交易，定期进行压力测试和冗余备份，以保障极端条件下的系统稳定性。在选择技术解决方案时，监管审查应仔细评估分布式账本技术在三难困境中的配置，规范性文件应明确跨境支付场景中安全性和效率的优先顺序。

（四）从“制裁应对工具”到“全球公共基础设施”

数字人民币的最终战略目标不应局限于作为应对金融制裁的防御工具，长期应致力于成为被国际市场广泛接受和信任的“全球公共基础设施”。实现这一目标要求中国在持续技术创新的同时，在资本账户自由化、数据流规则和市场准入等领域与国际高标准接轨，从而解决“技术开放与制度控制”之间的固有张力。只有当e-CNY能够为全球用户提供更高效、公平和稳定的金融服务，超越政治集团时，才能在日益多极化的全球货币体系中确立不可替代的制度地位。

参考文献

[1]程欣,周颖刚,贝泽赟.币缘政治视角下的国际货币体系与人民币国际化[J].国际金融研究,2026,(01):3-17.

[2]Zhang,S.;Bian,J. (2025). Transformations in the international financial order driven by CBDCs: rule challenges under financial sanctions and China’s response. Journal of Applied Economics and Policy Studies,18(11),127-134.

选题｜宏观经济金融理论与政策选题组

整理｜孙晓丹

指导｜胡晓涛

监制｜朱霜霜

版面编辑｜宋童菲

责任编辑｜阎奕舟、孔姝潼

主编｜朱霜霜