美国最高法院近日作出裁决，否定了特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》广泛加征关税的合法性。裁决虽在制度层面为总统以紧急状态名义行使经济权力划定了法律边界，释放出司法制衡的信号，但在现实政策层面，难以对美国关税扩张形成实质性约束。

随着特朗普政府迅速调动其他法律杠杆延续征税安排，美国关税政策正由依托紧急授权的集中模式，转向多重法律依据叠加、更加复杂且分散的运作形态。关税博弈的重心也由法理性争议进一步延展至税率口径核算、政策嵌套执行及退税责任归属等层面，新一轮不确定性正在酝酿之中。

关税外壳更换，碎片趋势凸显

最高法院的裁决在形式上限制了行政部门依赖紧急权力快速推动贸易政策的空间，但并未动摇特朗普政府运用关税的制度基础。长期以来，美国国会通过《1962年贸易扩张法》第232条、《1974年贸易法》第301条等立法，授权行政部门一定的关税权限，而司法实践在涉及国家安全与外交决策领域，通常对行政裁量保持高度尊重，这意味着相关关税措施面临的法律挑战门槛相对更高。

裁决作出后，特朗普迅速援引《1974年贸易法》第122条，宣布加征10%后上调至15%的全球关税，明确将其定位为“过渡性工具”：一方面旨在迅速填补既有关税失效带来的财政缺口，维持对外谈判的压制力；另一方面则是为后续启动大规模“232”与“301”调查争取关键的程序窗口。这一动向表明，特朗普政府的关税战略并未因司法掣肘而收缩，而是在经历一场法律支点的系统性平移，通过工具的分散化与碎片化，试图构建一套更具“司法韧性”的复合型关税体系，预示着贸易摩擦将步入更加频发且不可测的新阶段。

工具多重嵌套，税率争议升温

随着关税法律依据的切换，围绕税率口径与政策边界的争议明显升温。一方面，在税率计算层面，第122条关税是否在最惠国税率基础上额外叠加，以及如何与此前达成的贸易协定中的约束税率衔接，已引发全球范围内对美国“违约”的严重关切。欧盟等既有协议相关方已要求特朗普政府澄清税率计算逻辑，充分反映出对美国政策稳定性与协议可执行性的现实担忧。

另一方面，法律基础的碎片化正促使关税承诺边界被重新评估。由《国际紧急经济权力法》转向第122条过渡，以及未来可能叠加实施的更大规模的“232”与“301”关税，使原本相对单一法律框架下的政策安排被拆分至多重制度渠道。对贸易伙伴而言，即便在形式上既有关税上限仍然存在，也可能因不同关税工具的交替运用而在实际执行中被间接突破，进一步削弱对美国承诺的信任基础。

与此同时，执行层面的协调难度将会大幅提升。不同关税工具在调查程序、适用范围及豁免机制上的差异，必然迫使政府和企业在多重规则之间频繁调整与应对，不仅推高制度性摩擦与合规成本，也会放大贸易政策对投资决策、产品定价及供应链布局的扰动效应。

过渡关税悬顶，退税争议发酵

第122条关税自带的150天法定时限，犹如悬在全球贸易伙伴头上的“达摩克利斯之剑”。由于新的附加关税可能改变既有税率结构，一些已达成或正在推进的贸易安排也面临重新评估与磋商压力，协议执行节奏将出现放缓乃至观望迹象。这使得企业与各国政府在投资规划及供应链布局中不得不提前计入再次加征关税或政策突变的风险，严重侵蚀跨境经营与长期商业决策的稳定基础。

与此同时，由于最高法院未对此前所征关税的退款安排作出明确指引，相关争议将交由下级法院审理。高达千亿美元的潜在退税问题，将陷入一场漫长的司法拉锯战。在行政与司法尚未形成明确路径，尤其是特朗普团队在退款责任与成本归属问题上的表态，已呈现出明显的回避与转嫁倾向的背景下，围绕退税责任、支付方式及成本分担的争论，极有可能在美国国内演变为激烈的法律与政治博弈。

尤需警惕的是，退税安排与关税预期的不确定性，可能反向塑造美国未来关税政策取向。在庞大的财政缺口压力下，特朗普政府利用新工具来“对冲”损失并维持谈判筹码的动机将愈发强烈，不仅加深外界对美国贸易政策的疑虑，也会放大全球经贸环境的波动预期。

政策逻辑未变，贸易波动难逆

究其本质，此次司法裁决仅触及特朗普政府关税政策的法律路径，而非其政策内核。只要关税持续被嵌入财政收入、产业回流及地缘竞争议程，美国贸易政策的波动性便难以根本缓解。裁决在解决紧急权力适用争议的同时，也因法律工具切换与执行路径重构衍生出新的不确定性。在全球贸易体系安全导向强化、风险溢价上升的背景下，各经济体正被迫加快市场多元化与供应链再配置，降低对单一市场依赖已成为现实选择。

对中国而言，更值得关注的并非短期关税冲击，而是美国贸易政策的结构性波动对全球产业分工与规则预期的长期影响。随着既有贸易安排面临重新审视乃至再谈判可能，企业跨境布局、投资节奏及供应链组织方式都将进入新一轮调整周期，中国外部经贸环境的复杂性和策略博弈性同步上升。

在此情形下，中国需进一步强化稳定性供给能力。通过更高水平制度型开放与持续优化营商环境，增强全球资本与产业链的长期预期。同时，依托区域合作深化与内需市场韧性，提升对外部冲击的吸收与转化能力。这不仅能有效化解外部风险，更将为处于动荡期的全球经济提供宝贵的确定性红利与合作空间。

（作者系上海社科院国际问题研究所美洲研究室副主任、副研究员）